Rekabet kurulu, on yedi ilaç şirketine çalışan ayartmama anlaşmaları ve rekabete hassas bilgilerin paylaşılması nedeniyle idari para cezası verdi

1. Giriş

8 Nisan 2026 tarihinde Türk Rekabet Kurulu (“Kurul”), ilaç sektöründeki rekabete aykırı uygulamalara ilişkin geniş kapsamlı ve çok taraflı bir soruşturmayı sonuçlandıran 11 Eylül 2025 tarihli ve 25-34/810-474 sayılı kararını yayımladı. Soruşturma kapsamındaki iddiaların iki temel başlık altında toplandığı görülmektedir: ilaç şirketlerinin işgücü piyasasında çalışan ayartmama anlaşmaları akdettiği ve rekabete hassas bilgi paylaşımında bulunduğu iddiası ile AbbVie’nin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (“4054 sayılı Kanun”) 4. ve 6. maddelerini ihlal ederek hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası. İkinci grup kapsamında AbbVie’nin hekimlere hukuka aykırı ödemeler yaptığı, reçete tercihlerini yönlendirmek amacıyla tıbbi cihaz bağışladığı, ruhsat ve geri ödeme süreçlerini manipüle ederek rakiplerin piyasaya girişini engellediği ve bir rakibin Erken Erişim Programı’na ait gizli verileri elde etmeye çalıştığı iddiaları inceleme konusu yapılmıştır. Soruşturulan 30 teşebbüsten 17’sinin 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği tespit edilmiş ve toplamda yaklaşık 244,8 milyon TL idari para cezasına hükmedilmiştir. Kararın; yeni ceza yönetmeliği kapsamında para cezalarının hesaplanmasına, yan sınırlama doktrinine ve insan kaynakları bağlamında bilgi paylaşımı analizine ilişkin önemli bir kılavuz niteliği taşıdığı değerlendirilmektedir.

2. İşgücü piyasasına ilişkin ihlaller: çalışan ayartmama anlaşmaları ve bilgi paylaşımı

2.1 Çalışan ayartmama anlaşmaları

Kararda, belirli teşebbüslerin rakip olarak nitelendirdikleri diğer teşebbüslerin çalışanlarını işe almaktan sistematik biçimde kaçındıklarına dair uygulamalar tespit edilmiştir. Bu teşebbüslerin şirket içi yazışmalarda “off-limits” (yasak), “kısıtlı” veya “centilmenlik anlaşmasına” tabi olarak nitelendirildiği; birçok işe alım sürecinde belirli firmaların aday havuzunun dışında bırakıldığı ve şirket içi belgelerin bu firmalardaki adayların söz konusu gerekçeyle elendiğini açıkça ortaya koyduğu anlaşılmaktadır. Kurul, söz konusu uygulamaların amaç bakımından 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiğini teyit etmiş; bu çerçevede etkilerinin ayrıca ispatlanmasına gerek olmadığına kanaat getirmiştir. Çalışan ayartmama anlaşmaları; ücretleri baskı altına alan ve çalışanları daha iyi fırsatlara erişimden mahrum bırakan, müşteri ya da pazar paylaşımı kartelleriyle eş değer işgücü girdisi tahsis anlaşmaları olarak nitelendirilmektedir. Kararda, en uzun süreye ve en geniş kapsama sahip çalışan ayartmama davranışının Sanovel’e ait olduğu görülmektedir. Sanovel’e ilişkin delillerin Mart 2013’ten Mart 2023’e kadar uzandığı (yaklaşık on yıl) ve Abdi İbrahim, Bilim, Berko, Genveon, İlko ile Santa Farma’nın dahil olduğu altı karşı tarafı kapsadığı saptanmıştır. Ayrıca Menarini ile ikili bir rekabete hassas bilgi paylaşımı ihlali de tespit edilmiştir. Bu kapsamda Sanovel’e, beş yılı aşan ihlallerde bir katı oranında artış uygulanmasıyla hesaplanan temel oran üzerinden 79.358.342 TL idari para cezası verilmiş; söz konusu ceza, ihlalin süresine bağlı olarak karar kapsamında uygulanan en yüksek ceza olmuştur.

2.2 “Karşılıklı işe alım” savunması

Bazı teşebbüsler, ilgili dönemde fiilen gerçekleşen çalışan transferlerinin herhangi bir ayartmama anlaşmasının varlığını çürüttüğünü ileri sürmüştür. Kurul bu savunmayı reddetmiştir. Çalışan ayartmama düzenlemelerinin amaç bakımından bir kısıtlama teşkil ettiği, dolayısıyla uygulamanın ya da rekabete aykırı etkilerin ispatlanmasının aranmadığı vurgulanmaktadır; zira transferlerin böyle bir düzenleme mevcut olsa dahi gerçekleşebileceği kabul edilmektedir. Bu kapsamda belirleyici unsurun çalışan hareketliliğinin kısıtlanıp kısıtlanmadığı olduğu ve işe alımı sınırlama amacını ortaya koyan belgesel delillerin ihlal tespiti için yeterli görüldüğü anlaşılmaktadır.

2.3 Yan sınırlama doktrini

Kurul, ticari anlaşmalara eklenmiş çalışan ayartmama ve işe alma yasağı hükümlerini yan sınırlama doktrini çerçevesinde ele almış ve bu kapsamda iki aşamalı bir test uygulamıştır. Test kapsamında kısıtlamanın asıl işlemle doğrudan bağlantılı ve onun gerçekleştirilmesi için objektif biçimde zorunlu olması aranmakta; Kurul ayrıca süre, kişisel kapsam ve konu itibarıyla orantılılığı da incelemektedir. Bu çerçevede, AbbVie ile Abdi İbrahim arasındaki lojistik dağıtım sözleşmesinin (“LDS”) sona ermesinden itibaren on iki ay süreyle geçerli, karşılıklı bir çalışan ayartmama hükmü içerdiği tespit edilmiştir. Kararda, LDS’nin daha önce Rekabet Kurulunun 17 Haziran 2010 tarihli ve 10-44/784-261 sayılı bireysel muafiyet kararı çerçevesinde incelendiği ve bu inceleme kapsamında rekabet etmeme hükmüne muafiyet tanınmasının reddedildiği görülmektedir. Bununla birlikte çalışan ayartmama hükmüne söz konusu geçmiş tarihli kararda herhangi bir itiraz yöneltilmemiştir. Kurul bu sessizliği, ilgili hükmün yan sınırlama olarak zımnen kabul edilmesi şeklinde yorumlamış ve bu tutumunu mevcut soruşturmada da dikkate almıştır. Menarini Asia Pacific Holdings ile AstraZeneca UK arasındaki lisans ve ortak tanıtım anlaşmasında ise Kurul, AstraZeneca grup çalışanlarının altmış ay boyunca işe alınmasını engelleyen bir çalışan ayartmama hükmü tespit etmiştir. Kısıtlamanın ürüne özgü know-how transferiyle bağlantılı olduğu, yalnızca söz konusu süreçte bilgiye maruz kalan personelle sınırlı tutulduğu ve belirli bir süreyle kısıtlandığı değerlendirilerek hüküm yan sınırlama olarak kabul edilmiştir. Bununla birlikte söz konusu düzenlemenin Türkiye sınırlarındaki piyasalarda doğrudan, öngörülebilir veya önemli bir etkisinin bulunmadığı tespit edilmiş ve bu nedenle ilgili hükmün 4054 sayılı Kanun’un 2. maddesinde öngörülen etki doktrini uyarınca Kanun kapsamı dışında kaldığı sonucuna varılmıştır. Yan sınırlama analizinin bu bağlamda yalnızca alternatif bir değerlendirme niteliği taşıdığı göz önüne alındığında, kabul edilen altmış aylık sürenin bu çerçevede yorumlanması faydalı olacaktır. Kurul’un ayrıca devralma öncesi hukuki durum tespitine (due diligence) ilişkin gizlilik anlaşmalarına eklenen çalışan ayartmama hükümlerini belirli şartlara bağlı olarak uygun bulduğu görülmektedir. İncelenen sözleşmelerden birinde, on iki aylık çalışan ayartmama hükmünün olası bir işlem sürecinde paylaşılan hassas bilgileri korumak için zorunlu nitelikte olduğu ve kapsamın yalnızca söz konusu süreçte tespit edilen Almanya’daki çalışanlarla sınırlı tutulduğu görülmektedir. Bu noktada Kurul’un asıl tespitinin etki doktrini uyarınca 4054 sayılı Kanun’un 2. maddesi kapsamı dışında kalma yönünde olduğu ve yan sınırlama analizinin ikincil nitelik taşıdığı belirtilmelidir. Bausch & Lomb–Liba ilişkisinde ise farklı bir tablo söz konusudur. Mart 2021 tarihli bir şirket içi WhatsApp mesajının, 2016 yılında akdedilen dağıtım anlaşması çerçevesinde Bausch & Lomb’un Liba çalışanlarını işe almaktan kaçındığına işaret eden “centilmenlik anlaşması”na atıfta bulunduğu anlaşılmaktadır. Bausch & Lomb söz konusu anlaşmanın tarafı olmamakla birlikte aynı ekonomik bütünlüğün parçası olarak değerlendirilmiş ve dolayısıyla dolaylı taraf sayılmıştır. Kurul bu uygulamayı olası bir yan sınırlama olarak ele almış; açık bir hüküm bulunmaksızın dahi dağıtım ilişkisinin niteliğine dayanarak doğrudan bir bağ kurmuştur. Zorunluluk kriteri bakımından, Liba’nın çalışan sayısının 2019–2020 dönemindeki yaklaşık 104–106 kişiden 2024 itibarıyla 20 kişi civarına gerilediği ve çalışanların çok işlevli görevler üstlenmesi nedeniyle tek bir çalışanın kaybının dahi performansı olumsuz etkileyebileceği tespit edilmiştir. Kurul ayrıca ilişkinin yatay değil dikey nitelik taşıdığını kabul etmiş ve davranışı bu çerçevede değerlendirmiştir. Bausch & Lomb’un Liba çalışanlarını işe aldığı ve Liba’nın aynısını yapmasının engellendiğine dair herhangi bir delile de ulaşılamamıştır. Bu gerekçelerle 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin ihlal edilmediğine hükmedilmiştir.

2.4 İşgücü piyasasında çok taraflı bilgi paylaşımı

Soruşturmanın ayrı bir boyutunun ücrete ilişkin verilerin çok taraflı olarak paylaşılması meselesini kapsadığı görülmektedir. 11 Temmuz 2023 tarihli bir e-postanın sekiz şirketin İK yöneticileri arasında dolaşıma sokulduğu ve ileriye dönük girişler de dahil olmak üzere her şirketin olağan ve ek ücret artış oranlarını, planlanan ilave artış yüzdelerini ile yemek yardımı verilerini içeren bir dosyayı ek olarak içerdiği tespit edilmiştir. Amgen, AstraZeneca, GSK, Merck, Novartis, Novo Nordisk, Pfizer ve Sanofi’nin bu paylaşıma katıldığı belirlenmiştir. Bununla birlikte GSK, katılımcı olarak tespit edilmiş olmakla birlikte nihai karardan önce uzlaşma başvurusunda bulunduğundan idari para cezası uygulanan teşebbüsler arasında yer almamaktadır. Öte yandan Sanovel ile Menarini arasında genel müdür düzeyinde gerçekleştirilen ve 2022 yılı ücret artış oranlarına ilişkin ikili bilgi paylaşımının da ayrıca ihlal oluşturduğu sonucuna varılmıştır. Kurul her iki bilgi paylaşımının da, Yatay İşbirliği Anlaşmalarına İlişkin Kılavuz’un (“Yatay Kılavuz”) ileriye dönük insan kaynakları verilerini rekabete hassas bilgi olarak değerlendiren düzenlemesiyle örtüşecek şekilde 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini amaç bakımından ihlal ettiğini tespit etmiştir. Yatay Kılavuz’un 43. paragrafına açıkça atıfta bulunularak, bilgi paylaşımının rakiplerin birbirlerinin piyasa stratejileri hakkında fikir edinmesine olanak tanıdığı ve fiyatlandırma politikalarının uyumlaştırılmasını kolaylaştırdığı vurgulanmaktadır.

3. AbbVie: 4. ve 6. maddeler kapsamında ihlal tespit edilmedi

3.1 4. Madde ve külli halefiyet ilkesi

AbbVie’nin çeşitli taraflarla çalışan ayartmama anlaşmaları akdettiği ve rekabete hassas bilgi paylaşımında bulunduğu ileri sürülmüştür. Temel delillerin AbbVie’nin sonradan tek kontrolünü devraldığı Allergan’a atıfta bulunması nedeniyle bir halefiyet sorusu da gündeme gelmiştir. Kararda, AbbVie’nin 2012’de İstanbul’da kurulduğu ve Türkiye’de immünoloji, onkoloji, hepatoloji ile nöroloji alanlarında faaliyet gösterdiği; Allergan İlaçları Ticaret A.Ş.’nin tek kontrolünün devralınmasına 11.10.2019 tarihli kararla onay verildiği ve kapanışın 01.08.2023 itibarıyla gerçekleştiği görülmektedir. Kurul, Türk hukuku uyarınca külli halefiyet ilkesinin devralma işlemleri bakımından geçerli olduğu ve buna göre devralan teşebbüsün devraldığı şirketin rekabet hukuku ihlallerinden doğan sorumluluğu üstleneceğini teyit etmiştir. Bununla birlikte Kurul, 4. madde kapsamında herhangi bir ihlal tespit etmemiştir. Çalışan ayartmama iddialarına ilişkin olarak, incelenen dönem boyunca çalışan transferlerinin devam ettiğine dair delillerin etkin bir ayartmama anlaşmasının varlığını çürüttüğü değerlendirilmiştir. Bilgi paylaşımı iddialarına gelince, ya söz konusu bilgilerin (SGK tarafından yayımlanan iskonto oranları gibi) piyasa belirsizliğini azaltacak ölçüde stratejik veya ileriye dönük nitelik taşımadığı ya da AbbVie’nin ilgili e-posta zincirinin alıcısı olmadığı ve çok taraflı ücret paylaşımına dair doğrudan şirketlerarası iletişime ilişkin herhangi bir belgenin dosyada yer almadığı saptanmıştır.

3.2 6. Madde: hepatit c pazarında hakim durum ve iddia edilen kötüye kullanma

Kurul ilgili pazarı, ATC-5 düzeyinde Hepatit C antiviral tedavileri olarak tanımlamış; bu pazarın AbbVie (Maviret/Viekirax-Exviera) ile Gilead (Harvoni/Sovaldi/Vosevi) arasında etkin bir düopol oluşturduğunu saptamıştır. AbbVie’nin 2018–2024 döneminde hakim durumda bulunduğu sonucuna varılmış; SGK’nın dengeleyici alıcı gücünün bu tespiti ortadan kaldırmaya yetmediği görülmektedir. Bununla birlikte Kurul, iddia edilen üç kategorinin hiçbirinde kötüye kullanma olgusunun ispatlanamadığı sonucuna ulaşmıştır. Onursal ödeme ve danışmanlık ücretlerinin yasal sınırlar dahilinde kaldığı ve meşru ticari ya da bilimsel faaliyetleri yansıttığı tespit edilmiştir. Alternatif Geri Ödeme Sistemi’nin hem AbbVie’nin hem de Gilead’ın ürünlerini eş zamanlı olarak kapsadığı; iç yazışmaların hukuka aykırı bir baskıyı değil geri ödeme koşullarından duyulan memnuniyetsizliği yansıttığı ve yapılan incelemelerin AbbVie’nin her zaman tercih ettiği idari sonucu elde edemediğini ortaya koyduğu anlaşılmaktadır. Hasta verisi tahmin mekanizması bakımından ise yalnızca AbbVie’nin kendi tahmini hasta sayılarının toplandığı, rakip verilerin çıkarılmadığı; rakip faaliyet güncellemelerinin olağan saha istihbaratı niteliğinde değerlendirildiği ve CRM verilerinin kişisel hasta verisi içermeksizin hekim anketleri yoluyla toplandığı sonucuna varılmıştır.

4. İdari para cezaları: metodoloji açısından temel hususlar

Kurul, mülga 2009 ceza yönetmeliği ile 27 Aralık 2024’ten itibaren yürürlükte olan yeni ceza yönetmeliğini (“Yeni Yönetmelik”) teşebbüs bazında karşılaştırmış ve lehe olanı uygulamıştır. Bu durum, aynı kararın farklı teşebbüsler bakımından farklı rejimlere tabi tutulduğu bir tabloya yol açmıştır. Nitekim uygulamada yalnızca Adeka’nın eski ceza yönetmeliği kapsamında cezalandırıldığı görülmektedir. Eski Yönetmelik kapsamında çalışan ayartmama uygulamalarının, yıllık gayri safi gelirin %2 ila %4’ü arasında kalan ve “diğer ihlaller” için belirlenenden daha yüksek olan “kartel” temel ceza oranı üzerinden cezalandırıldığı anlaşılmaktadır. Yeni Yönetmelik kapsamında ise kartel/diğer ihlaller şeklindeki ikili ayrım kaldırılmış; ancak söz konusu davranışlar ağır ihlal olarak nitelendirilmeye devam etmiştir. Kartel tanımının dışında kalan ve amaç bakımından kısıtlama teşkil eden ücret ve yan haklara ilişkin bilgi değişiminin ise daha düşük temel para cezası oranına tabi tutulduğu saptanmıştır. Kararda, ilk ve son delil tarihleri arasındaki sürenin otomatik olarak kesintisiz bir ihlal olarak değerlendirilmediği görülmektedir; delil boşluklarının önemli olduğu durumlarda bu husus ihlal süresinin tespitinde göz önünde bulundurulmaktadır. Argis bakımından, delillerin Temmuz 2018’den Haziran 2022’ye uzanmasına karşın üç yılı aşan bir boşluk nedeniyle fiili ihlal süresinin bir yılın altına indirilmesi dikkat çekmektedir. Birçok teşebbüs, söz konusu davranışın yalnızca yurt içi işgücü piyasasıyla ilgili olduğu gerekçesiyle Türkiye dışında elde edilen gelirlerin hafifletici sebep olarak değerlendirilmesi argümanını başarıyla kabul ettirebilmiştir. Yeni Yönetmelik kapsamında kartel sınıflandırılmasının kaldırılmasıyla birlikte bu yaklaşımın, ihracat gelirleri yüksek olan şirketler açısından tutarlı biçimde lehe sonuçlar doğurduğu görülmektedir. Bir Kurul üyesinin para cezası hesaplaması metodolojisi konusunda karşı oy kullandığı da göze çarpmaktadır. Söz konusu üye, Danıştay içtihadına atıfla para cezası matrahının net satışlar olması gerektiğini; zira ilgili hükümlerin yıllık gayri safi geliri standart hesap planındaki net satışlar üzerinden tanımladığını savunmuştur. Üyeye göre cezaların toplam ciro içindeki çalışan maliyeti oranı esas alınarak hesaplanması hem mevzuat metninden hem de yerleşik yargısal yorumdan ayrışmaktadır. Bu görüş ayrılığının, ceza miktarına itiraz konusunda uygulayıcılar açısından göz ardı edilmemesi gereken bir husus olduğu düşünülmektedir.

5. Sonuç

Bu karar, Türkiye’de bugüne kadar yürütülen en kapsamlı işgücü piyasası soruşturmalarından birini oluşturmaktadır. Kararda, çalışan ayartmama düzenlemelerinin amaç bakımından kartel eşdeğeri kısıtlamalar olduğu teyit edilmekte ve aynı analitik çerçeve insan kaynakları bilgi paylaşımlarına da uygulanmaktadır. Soruşturmanın genişliği, süresi ve uygulanan toplam cezalar, işgücü piyasası uygulamasının Türk rekabet hukuku kapsamında öncelikli bir mesele olmayı sürdürdüğüne işaret etmektedir. Kararın içtihat gelişimine üç açıdan katkı sunduğu değerlendirilmektedir. Birincisi, karşılıklı işe alım savunmasının reddi artık yerleşik bir uygulama olarak değerlendirilebilecektir: işe alımı sınırlama amacına yönelik karşılıklı irade uyuşmasını ortaya koyan deliller, transferlerin sürmüş olup olmadığından bağımsız olarak ihlal tespiti için yeterli görülmektedir. İkincisi, yan sınırlama çerçevesinin farklı işlem türlerine bilinçli biçimde uygulanması gerekmektedir. Bu kapsamda birleşme ve devralma projeleri, süregelen ticari düzenlemelerden ayrılarak değerlendirilmelidir. Bu bakımndan karar ayrıntılı bir rehberlik sunmaktadır. Üçüncüsü, şirket bazında uygulanan lehe hüküm analizi, yürütülen çok taraflı soruşturmada Yeni Ceza Yönetmeliğinin yürürlüğe girmesinin doğurduğu pratik karmaşıklığı somut biçimde ortaya koymaktadır. Uyum yükümlülükleri bakımından ise karardan çıkarılabilecek birtakım belirleyici ilkeler mevcuttur. Biçimsel ya da gayri resmi niteliği ne olursa olsun, belirli rakiplerden işe alımı kategorik olarak kısıtlayan düzenlemelerin 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin kategorik (per se) ihlali oluşturduğu bir kez daha teyit edilmiştir. Ücret verileri ve yan hak parametrelerinin, gayri resmi kanallar dahil olmak üzere rakiplerle paylaşılmaması gerektiği vurgulanmaktadır. Ticari anlaşmalardaki ayartmama yasağı hükümlerinin dar biçimde kaleme alınması, anahtar personelle sınırlı tutulması, süre bakımından orantılı olması ve asıl işlemin amacıyla doğrudan bağlantılı olması gerekmektedir. Öte yandan Türkiye dışındaki faaliyetlere atfedilebilecek gelirlerin ceza yargılamalarında hafifletici sebep olarak belgelenip ileri sürülmesinin kritik önem taşıdığı görülmektedir. Son olarak, devralan tarafların külli halefiyet kapsamında devraldıkları şirketlerin rekabet hukuku bakımından sorumluluğunu üstlendiği ve bu durumun kapanış öncesi işgücü piyasası uygulamalarının incelenmesini devralmaya dair risk değerlendirmesinin zorunlu bir bileşeni haline getirdiği unutulmamalıdır.