Türkiye’de Tıbbi Amaçlı Kenevir Kullanımına İlişkin Hukuki Gelişmeler

Uyuşturucu madde özelliği olan bir bitki cinsi olan kenevirin tıbbi faydalarına ilişkin bilimsel çalışmalar son yıllarda hız kazanmıştır. Buna paralel olarak ilgili hukuki düzenlemelerin yeniden ele alınması gerekli hale gelmiştir. Birleşmiş Milletler’in uyuşturucu politikalarını belirleyen ana organı olan BM Narkotik Uyuşturucular Komisyonu (Commission on Narcotic Drugs – CND), 2 Aralık 2020 tarihinde Dünya Sağlık Örgütü’nün tavsiyelerini dikkate alarak, kenevir ve kenevir reçinesini 1961 tarihli Narkotik İlaçlara İlişkin Tek Sözleşme’nin (1961 Single Convention on Narcotic Drugs) Ek IV listesinden çıkarmıştır. Ek IV listesi, en sıkı kontrol tedbirlerine tabi uyuşturucu maddeleri kapsamaktadır. Kenevir ve kenevir reçinesi hâlen 1961 tarihli Narkotik İlaçlara İlişkin Tek Sözleşme’nin Ek I listesinde yer alan uluslararası kontrole tabi maddeler arasında bulunsa da, bunların Ek IV listesinden çıkarılması kenevirin tıbbi faydalarının uluslararası düzeyde kabul görmeye başladığı yönünde yorumlanmaktadır.

Türkiye’de 24 Haziran 1933 tarihli ve 2435 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış olan 2313 sayılı Uyuşturucu Maddelerin Murakabesi Hakkında Kanun (“Kanun”), kenevir yetiştiriciliğine ve kullanımına ilişkin temel hukuki çerçeveyi belirlemektedir. 2023 yılına kadar Kanun’da, Tarım ve Orman Bakanlığı’nın izniyle yalnızca “lif, tohum, sap ve benzeri amaçlarla” kenevir ekimine izin verilmekteydi. Uyuşturucu etkiye sahip bileşenlerin ağırlıklı olarak bulunduğu kenevir çiçek ve yapraklarının yetiştiriciliğine açıkça izin veren bir hüküm mevzuatta yer almamaktaydı.

Kenevirin lif, tohum, sapı ve benzeri amaçlarla ekimine ilişkin uygulama esasları, 29 Eylül 2016 tarihli ve 29842 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kenevir Yetiştiriciliği ve Kontrolü Hakkında Yönetmelik’te düzenlenmiştir. Anılan yönetmelik ile, Tarım ve Orman Bakanlığı’nın iznine tabi olmak kaydıyla bilimsel araştırma amacıyla üniversitelerin, Tarım ve Orman Bakanlığı araştırma enstitülerinin ve araştırma izni bulunan kuruluşların kenevir yetiştirmesine imkân tanınmış olsa da, tıbbi ürün elde edilmesine yönelik kenevir yetiştiriciliğine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

2023 yılında Kanun’da değişikliğe gidilmiş ve “lif, tohum, sap ve benzeri amaçlarla kenevir ekimi” ifadesi kaldırılarak yerine “lif, tohum ve sap üretimi ile ilaç etkin maddesi elde etmeye yönelik çiçek ve yaprak üretimi amaçlı kenevir yetiştiriciliği” ifadesi benimsenmiştir. Söz konusu değişiklik, kanun koyucunun, kenevirin tıbbi alandaki potansiyel faydalarını dikkate alarak, uyuşturucu etkiye sahip bileşenlerin ağırlıklı olarak bulunduğu çiçek ve yaprak kısımlarına ilişkin yetiştiriciliğin sınırlı ve kontrollü biçimde önünü açmak istediği şeklinde yorumlanmaktadır. Bu doğrultuda lif, tohum ve sap üretiminin yanı sıra, kenevirin çiçek ve yaprak kısımlarının ilaç etkin maddesi elde edilmesi amacıyla üretilmesi, Tarım ve Orman Bakanlığı’nın iznine tabi olmak üzere mümkün hale gelmiştir. Anılan değişiklikle birlikte kenevir yetiştiriciliği ve işlenmesinin Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü tarafından yapılabileceği veya yaptırılabileceği öngörülmüştür. Söz konusu yetiştiricilik, gerektiğinde Cumhurbaşkanlığı tarafından ülkedeki arz ve talep durumuna göre belirlenecek kotalara tabi tutulmuştur. Bu kapsamda, Cumhurbaşkanlığı’nın 29 Ekim 2024 tarihli kararı uyarınca ilaç etkin maddesi üretimi amacıyla kenevir yetiştirmeye ilişkin ülke toplam kotası, 5.000 m² yetiştiricilik alanında yıllık 120.000 kök bitki ile sınırlandırılmıştır. Belirlenen kotanın dağıtımında Tarım ve Orman Bakanlığı yetkilidir. Öte yandan, üniversitelerin, Tarım ve Orman Bakanlığı araştırma enstitülerinin ve araştırma izni bulunan kuruluşların bilimsel araştırma ve Ar-Ge faaliyetlerinde kota şartı aranmamaktadır.

Kanun’da 2023 yılında yapılan değişiklikleri takiben, İlaç Etkin Maddesi Üretimi Amaçlı Kenevir Yetiştiriciliği ve Kontrolüne Dair Yönetmelik (“Yönetmelik”) 13 Eylül 2024 tarihli ve 32661 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Yönetmelik, ilaç etkin maddesi elde etmek amacıyla kenevir üretmek isteyen gerçek ve tüzel kişilerin Toprak Mahsülleri Ofisi’ne başvuru süreçlerine, yetkinlik belgesi ve izin belgesi alınmasına ilişkin şartlara, bilimsel araştırma amaçlı izinlere, kenevirin klinik araştırmalarda kullanımına, yetiştiricilik yapılacak tesislerin özelliklerine, gerçek ve tüzel kişilerin yükümlülüklerine, kontrol heyetinin görevlerine ve ilaç etkin maddesinin yurt içi ve yurt dışı satışı ve nakline ilişkin hükümler başta olmak üzere kapsamlı düzenlemeler içermektedir. Diğer yandan, Kenevir Yetiştiriciliği ve Kontrolü Hakkında Yönetmelik de yürürlükte olmaya devam etmekte olup, özellikle lif, tohum, sap üretimi amacıyla kenevir yetiştiriciliğine ilişkin olarak uygulama alanı bulmaktadır.

2025 yılında Kanun’da bir kez daha değişikliğe gidilmiş ve bu kez “ilaç etkin maddesi” ibaresi Kanun metninden çıkarılarak bunun yerine “tıbbi ürünler, sağlık ürünleri, uyuşturucu etkisi olmayacak oranda kişisel bakım ürünleri ve destek ürünleri” şeklinde daha geniş bir ifade benimsenmiştir. Böylece, lif, tohum ve sap üretimi ile tıbbi ürünler, sağlık ürünleri, uyuşturucu etkisi olmayacak oranda kişisel bakım ürünleri ve destek ürünleri elde etmeye yönelik çiçek ve yaprak üretimi amaçlı kenevir yetiştiriciliğinin, Tarım ve Orman Bakanlığının izni ile mümkün olduğu belirtilmiştir. Bu üretimin yapılması veya yaptırılması konusunda yine Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek kota doğrultusunda yetkili kılınmıştır. Kanun’a ayrıca ilgili ürünlere ilişkin ruhsatlandırma veya kayıt işlemlerinin, Sağlık Bakanlığı tarafından gerçekleştirileceği hususu eklenmiştir. Bu ürünlerin satışı, yalnızca eczaneler aracılığıyla yapılabilecektir. Kanun’da açıkça düzenlenmiş olmasına rağmen söz konusu ürünlerin izin süreçleri ve satışı ile kenevirin işlenmesi, ihzarı ve ihracına ilişkin ikincil mevzuat henüz çıkarılmamıştır.

Kanun’da yapılan yukarıda bahsi geçen değişiklikler ile kenevirin sağlık sektöründe yalnızca ilaç etkin maddesi üretimi amacıyla değil, geniş bir ürün yelpazesinin üretiminde kullanılmasına yönelik hukuki bir zemin oluşturulmuştur. Bununla birlikte bu yeni kavramların kapsam ve sınırları henüz açık biçimde tanımlanmamıştır. İkincil mevzuatın henüz konuya ilişkin detaylı düzenlemeler içermemesi ve uygulamadaki çekinceler nedeniyle, sağlık sektöründe kenevir içeren ürünler ülkemizde henüz yaygınlık kazanmamıştır. İkincil mevzuatta yapılması beklenen ayrıntılı düzenlemeler ile birlikte, kenevirden elde edilen tıbbi ürünler, sağlık ürünleri, kişisel bakım ürünleri ve destek ürünlerine ilişkin çalışmaların artması beklenmektedir.